گزارش راهبردی

 «پیامدهای موافقت ایران با کارگروه سازمان ملل برای عبور کالاهای بشردوستانه از تنگه هرمز»

 چکیده مدیریتی

در تحولی همزمان، سازمان ملل کارگروه ویژه‌ای برای تسهیل عبور کود و مواد اولیه کشاورزی از تنگه هرمز تشکیل داد و نماینده ایران در سازمان ملل از  موافقت ایران با درخواست عبور کشتی‌های حامل کالاهای دارای اثر زنجیروار بر نیازهای بشردوستانه و تولید کشاورزی خبر داد. این در حالی است که تنگه هرمز تنها شاهراه نفت نیست و هشت ماده شیمیایی کلیدی از جمله متانول، اتیلن، اوره، آمونیاک، گوگرد، پلی‌اتیلن، پلی‌پروپیلن و فسفات از آن عبور می‌کنند که هرچند شش مورد از آن‌ها مستقیماً در کشاورزی نقش دارند اما کاربرد صنعتی گسترده‌ای نیز دارند و تفکیک میان مصادیق بشردوستانه و صنعتی عملاً ناممکن است. با این موافقت، اثر انسدادی تنگه تا حد زیادی خنثی و اهرم فشار ایران تضعیف می‌شود، ضمن آنکه با توجه به نقش غیرمستقیم نفت در این شش ماده این استدلال می‌تواند مبنایی برای مطالبه عبور نفت در آینده قرار گیرد. افزون بر این، سازمان ملل سابقه مشابهی برای کاهش آثار بشردوستانه تحریم‌های آمریکا علیه ایران نداشته و این رفتار استاندارد دوگانه‌ای است که پذیرش آن بدون دریافت تضمین‌های متقابل به ضرر منافع ملی ارزیابی می‌شود. با توجه به اینکه طبق گفته نماینده ایران در سازمان ملل ترتیبات عملیاتی اجرای این تصمیم هنوز نهایی نشده است در پایان توصیه هایی در این راستا مدنظر قرار گرفته است که بتواند منافع راهبردی ایران را تأمین کند.

مقدمه

در تاریخ 7 فروردین 1405 آنتونیو گوترش دبیرکل سازمان ملل اعلام کرد کارگروه ویژه‌ای را برای تسهیل جابجایی مواد خام به‌ویژه کودهای شیمیایی و مواد اولیه کشاورزی از طریق تنگه هرمز تشکیل داده است تا از اثرات زنجیره‌ای بحران بر تولید کشاورزی و نیازهای بشردوستانه جلوگیری کند و از تجربه‌های مشابه در دریای سیاه بهره گیرد؛ در همین راستا، سفیر و نماینده دائم ایران در سازمان ملل در ژنو از موافقت جمهوری اسلامی با درخواست سازمان ملل برای عبور ایمن کشتی‌های حامل کالاهای بشردوستانه از این آبراه خبر داد و اعلام کرد جزئیات عملیاتی آن متعاقباً نهایی خواهد شد. این اخبار در حالی منتشر شده‌اند که ملاحظاتی جدی درباره پیامدهای راهبردی آن‌ها از جمله خنثی‌شدن اهرم فشار ناشی از انسداد تنگه، تفکیک‌ناپذیری مصادیق کالاهای بشردوستانه از صنعتی و احتمال گسترش این استدلال به عبور نفتکش‌ها در آینده وجود دارد. 

متن گزارش

اثر انسدادی تنگه هرمز؛ فراتر از نفت

تنگه هرمز تنها شاهراه نفتی منطقه نیست بلکه حدود ۲۰ تا ۳۰ درصد از تجارت جهانی مواد شیمیایی پایه نیز از این آبراه عبور می‌کند. آنچه این تنگه را به گلوگاهی حیاتی تبدیل می‌کند، وابستگی شدید بازارهای جهانی به 8 ماده شیمیایی کلیدی است که بخش عمده‌ای از صادرات ایران و همسایگان جنوبی خلیج فارس را تشکیل می‌دهند. این مواد عبارت‌اند از: متانول، اتیلن، اوره، آمونیاک، گوگرد، پلی‌اتیلن، پلی‌پروپیلن و فسفات.

حجم جابجایی سالانه این مواد از تنگه هرمز بالغ بر ده‌ها میلیون تن برآورد می‌شود. اختلال در این مسیر، علاوه بر افزایش ۲۵ تا ۳۰ درصدی نرخ حمل‌ونقل و دو برابر شدن حق بیمه، زنجیره تأمین صنایع پایین‌دستی را در سراسر جهان مختل می‌کند.

هفت ماده کلیدی در کشاورزی و نیازهای بشردوستانه 

از میان 7 ماده فوق، هفت ماده به طور مستقیم با امنیت غذایی و نیازهای بشردوستانه گره خورده‌اند. این شش ماده عبارتند از:

اوره (منبع اصلی نیتروژن برای تولید غلات)

آمونیاک(خوراک اصلی اوره و سایر کودهای نیتروژنه)

فسفات(تأمین‌کننده فسفر برای ریشه گیاهان)

گوگرد (ماده اولیه اسید سولفوریک برای تولید کودهای فسفاته)

پلی‌اتیلن (بسته‌بندی مواد غذایی و نایلون‌های کشاورزی)

پلی‌پروپیلن(بسته‌بندی و تجهیزات آبیاری)

سازمان ملل با تمرکز بر این مواد، در تلاش است تا اثر انسدادی تنگه هرمز را به نفع حفظ زنجیره تأمین کشاورزی خنثی کند.

کاربرد گسترده صنعتی؛ تفکیک‌ناپذیری نیازها

نکته حائز اهمیت آن است که این شش ماده صرفاً مختص کشاورزی نیستند و کاربردهای گسترده‌ای در صنایع دیگر دارند:

متانول (که در لیست ۱۰ ماده قرار دارد) پایه‌گذار صنایع پتروشیمی، چسب‌ها و سوخت‌های شیمیایی است.

پلی‌اتیلن و پلی‌پروپیلن در خودروسازی، ساختمان، تجهیزات پزشکی و بسته‌بندی کاربرد حیاتی دارند.

گوگرد نه تنها در کود، بلکه در تولید باتری، لاستیک و تصفیه نفت ضروری است.

آمونیاک در صنایع تبرید، مواد منفجره و داروسازی نیز نقش کلیدی دارد.

نفت خام نیز به طور مستقیم در تولید پلی‌اتیلن، پلی‌پروپیلن (از طریق نفتا) و گوگرد (به عنوان محصول جانبی پالایش) نقش دارد.

این پیوستگی صنعتی بدان معناست که تفکیک میان «کالای بشردوستانه» و «کالای صنعتی-نظامی» عملاً ناممکن است. با موافقت ایران با عبور ایمن این مواد، عملاً بخش عمده‌ای از فشار ناشی از انسداد تنگه هرمز از بین می‌رود و اثرات آن بر بازارهای جهانی خنثی می‌شود.  در جدول ذیل حجم تجارت جهانی و سهم تولید ایران و سایر کشورهای حاشیه خلیج فارس و کاربرد این مواد ذکر شده است.

پیامدهای راهبردی؛ تغییر در موازنه تاب‌آوری

در جنگ‌های اقتصادی و نظامی، «تاب‌آوری» یکی از مؤلفه‌های اصلی پیروزی است. هدف اولیه تهدید به بستن تنگه هرمز، کاهش تاب‌آوری طرف مقابل از طریق افزایش هزینه‌های اقتصادی و اختلال در زنجیره تأمین بود. اما با پذیرش سازوکار سازمان ملل برای عبور این مواد کلیدی اثر بازدارندگی انسداد تنگه به شدت کاهش یافته و بازارهای جهانی با اطمینان از تداوم جریان کالاهای اساسی، فشار بر طرف‌های درگیر را تعدیل می‌کنند و هدف ایران که تنبیه دنیا برای جلوگیری از تجاوز امریکا است تا حدی تعدیل می شود. این وضعیت به نفع طرفی است که وابستگی بیشتری به واردات یا صادرات از این مسیر دارد و به ضرر طرفی است که انسداد را به عنوان اهرم فشار تعریف کرده بود.

خطر استدلال گسترش‌یافته؛ از کود تا نفت

نکته کلیدی که باید مدنظر قرار گیرد این است که معیار تاثیرگذاری در زنجیره بشردوستانه و مواد کشاورزی درباره کود و مواد شیمیایی، به‌سهولت می‌تواند به نفت نیز تسری یابد و سازمان ملل را به مطالبه عبور ایمن نفتکش‌ها با همان منطق وادارد. استفان دوجاریک، سخنگوی دبیرکل سازمان ملل، صراحتاً اعلام کرده که «مسدود ماندن تنگه هرمز خطر ایجاد اثرات زنجیره‌وار بر نیازهای بشردوستانه و تولید کشاورزی در ماه‌های آینده را دارد». این استدلال در آینده می‌تواند مبنایی برای گسترش مصادیق کالاهای «موثر در زنیجره تولید کشاورزی» قرار گیرد. با توجه به نقش مستقیم نفت در تولید برخی از مواد یادشده مانند گوگرد و اتیلن، پلی‌اتیلن، پلی‌پروپیلن و نیز نقش آن به عنوان سوخت حمل‌ونقل مواد غذایی، سازمان ملل ممکن است در گام بعدی، عبور ایمن نفتکش‌ها را نیز با همین استدلال مطالبه کند. پذیرش این چارچوب امروز، زمینه‌ساز پذیرش الزامات گسترده‌تر آتی آن است زیرا ممکن است با این استدلال که نفت نیز اثری کلیدی در این زنجیره دارد باید بخشی از عبور نفت نیز تامین شود.

استاندارد دوگانه سازمان ملل

نکته مغفول مانده آن است که سازمان ملل در طول سال‌های تحریم یک‌جانبه آمریکا علیه ایران، هیچ کارگروه ویژه‌ای برای تسهیل ورود دارو، تجهیزات پزشکی و مواد اولیه بشردوستانه به ایران تشکیل نداد، در حالی که تحریم‌های آمریکا به صراحت تأمین این نیازها را با مانع مواجه کرده بود. همچنین در مورد تحریم‌های فلج‌کننده آمریکا علیه سایر کشورها (مانند سوریه، ونزوئلا و افغانستان)، چنین تلاشی برای خنثی‌سازی آثار بشردوستانه صورت نگرفت.

این رفتار گزینشی، نشان‌دهنده اعمال استاندارد دوگانه در شورای امنیت و دبیرخانه سازمان ملل است. تشکیل کارگروه صرفاً برای خنثی‌سازی اثر انسدادی تنگه هرمز (که اهرم راهبردی ایران محسوب می‌شود) در حالی که برای مقابله با اثرات تحریم‌های آمریکا به عنوان ابزار فشار علیه ایران اقدامی صورت نمی‌گیرد، نشان می‌دهد که این نهاد بین‌المللی بیشتر در نقش تسهیل‌گر منافع طرف مقابل عمل می‌کند تا ضامن اجرای بی‌طرفانه حقوق بشر.

جمع‌بندی

موافقت ایران با عبور ایمن کالاهای بشردوستانه از تنگه هرمز، هرچند در ظاهر اقدامی در راستای کاهش تنش‌های بشردوستانه است، اما اثرات راهبردی قابل ملاحظه ای دارد که نیازمند تأمل جدی است زیرا:

1.   اثر انسدادی تنگه را که فراتر از نفت و شامل 8 ماده شیمیایی کلیدی است، خنثی می‌کند.

2.   تفکیک میان کاربرد کشاورزی و صنعتی این مواد عملاً غیرممکن است و این توافق، تداوم جریان تأمین صنایع رقیب را نیز تضمین می‌کند.

3.   تاب‌آوری طرف مقابل را افزایش داده و اهرم فشار ایران را در معادلات آینده تضعیف می‌نماید.

4.   این اقدام در شرایطی صورت می‌گیرد که سازمان ملل فاقد سابقه مشابه برای کاهش آثار بشردوستانه تحریم‌های آمریکا علیه ایران است که خود مصداق بارز استاندارد دوگانه محسوب می‌شود.

با عنایت به موارد فوق، به نظر می‌رسد پذیرش این سازوکار در شکل کنونی و درحالی که عملا هیچ تضمینی قابل اعتنا نیست  ضرری راهبردی برای ایران  در راستای استفاده ظرفیت‌های دفاعی-بازدارنده خود بوده و  به صلاح ملی کشور نیست اما با این وجود می توان با توصیه هایی که در بخش بعدی ذکر شده است عوارض احتمالی آن را تخفیف داد.

توصیه‌های سیاستی

با توجه به تحلیل ارائه‌شده و ملاحظات راهبردی موجود، توصیه‌های سیاستی زیر در قبال کارگروه ویژه سازمان ملل و سازوکار عبور ایمن کالاهای بشردوستانه از تنگه هرمز ارائه می‌شود:

۱. تا حد امکان از ایجاد هرگونه سازوکار تعدیل‌کننده اثر انسدادی تنگه خودداری شود؛ چراکه تاب‌آوری اقتصادی و لجستیکی طرفین یکی از مؤلفه‌های کلیدی در تعیین برنده معادله نظامی و سیاسی است و هرگونه کریدور امن، این تاب‌آوری را به نفع طرف مقابل تقویت می‌کند.

۲. با توجه به اینکه جزئیات عملیاتی این سازوکار به گفته نماینده ایران در سازمان ملل «در زمان مقتضی و با هماهنگی سازمان ملل نهایی خواهد شد»، نظارت بر این کریدور صرفاً با حضور و مدیریت ایران و کشورهای دوست و همسو صورت پذیرد و هیچ نقش اجرایی یا نظارتی برای کشورهای عضو شورای همکاری خلیج فارس که در ائتلاف ضدایرانی حضور دارند، لحاظ نشود.

3. هرگونه تسهیل عبور صرفاً در چارچوب «امتیاز در برابر امتیاز» تعریف شود؛ یعنی در برابر عبور هر کشتی حامل کالاهای بشردوستانه، بخشی از منابع مالی بلوکه‌شده ایران آزاد گردد، یا تضمین کتبی و عملیاتی داده شود که هیچ کشتی تجاری حامل کالاهای غیرتحریمی ایران در آب‌های بین‌المللی هدف حمله یا توقیف قرار نخواهد گرفت. در صورت نقض یک‌جانبه این تعهدات، توافق به‌صورت خودکار و بدون نیاز به تشریفات لغو شود.

۴. مکانیسم داوری و حل اختلاف به‌گونه‌ای طراحی شود که برتری با ایران باشد؛ با عنایت به اینکه گوترش پیش از این با وزرای خارجه ایران، مصر، پاکستان و سفرای آمریکا و بحرین مشورت کرده، باید از تکرار تجربه برجام که مکانیسم حل اختلاف عملاً امکان احقاق حق ایران را سلب کرد، جلوگیری شود. هرگونه اختلاف در اجرا باید به کارگروهی ارجاع شود که رأی آن بدون حق وتوی اعضای غربی الزام‌آور باشد.

۵. شرط شود تمامی کشتی‌های عبوری صرفاً از مسیر تعیین‌شده از سوی ایران (ناحیه لارک) تردد کنند و مورد بازبینی دقیق نیروی دریایی سپاه پاسداران انقلاب اسلامی قرار گیرند تا از هرگونه نقل‌وانتقال غیرمجاز (از جمله تجهیزات نظامی یا جاسوسی) جلوگیری شود.

۶. فهرست مصادیق کالاهای مجاز به عبور به‌صورت دقیق و محدود (مثلاً بر اساس کدهای تعرفه‌ی هماهنگ شده) تعریف شود و هرگونه ابهام یا تفسیر گسترده‌کننده در آینده منتفی گردد؛ نفت خام، میعانات گازی، فرآورده‌های نفتی و هرگونه ماده‌ای که حتی به‌طور غیرمستقیم در زنجیره تأمین نفت یا صنایع نظامی قرار می‌گیرد، به صراحت از شمول توافق خارج شود.

۷. در صورت وقوع هرگونه ترور یا اقدام تروریستی علیه مقامات سیاسی، نظامی یا هسته‌ای ایران (اعم از داخل کشور یا خارج از آن) توسط هر یک از طرف‌های درگیر، این توافق به‌صورت خودکار و فوری ملغی و مسیر تنگه برای تمامی کشتی‌های طرف مقابل مسدود اعلام شود؛ چراکه امنیت ملی ایران خط قرمز هرگونه همکاری بین‌المللی است.

۸. بازه زمانی توافق محدود و کوتاه‌مدت (مثلاً ده روزه) تعیین شود و تمدید آن منوط به احراز اجرای کامل تعهدات طرف مقابل و عدم سوءاستفاده از کریدور برای تثبیت وضعیت موجود علیه منافع ایران باشد. همچنین سازمان ملل موظف شود گزارش شفاف و ماهانه از تعداد کشتی‌ها، نوع کالا، مبدأ و مقصد و نهادهای نظارتی درگیر منتشر کند تا شفافیت کامل برقرار باشد.

۹. مقصد نهایی تمامی کشتی‌های مشمول این سازوکار پیش از حرکت به‌صورت شفاف و غیرقابل تغییر اعلام شود و این مقاصد صرفاً به بنادر کشورهای دوست یا بی‌طرفی محدود گردد که هیچگونه ارتباط نظامی یا لجستیکی با طرف‌های متخاصم نداشته باشند؛ هرگونه انحراف از مسیر اعلام‌شده، تغییر مقصد بدون هماهنگی، یا تخلیه بار در بنادری که فهرست آن از پیش تعیین نشده است، به‌منزله نقض آشکار توافق تلقی شده و توافق به‌صورت خودکار و بدون نیاز به اخطار یا تشریفات حقوقی، برای تمامی کشتی‌های آن کشور یا شرکت متخلف لغو خواهد شد. ثبت اطلاعات مقصد در سامانه‌ای تحت نظارت ایران و راستی‌آزمایی آن توسط نهادهای نظامی و اطلاعاتی کشور، پیش‌شرط هرگونه صدور مجوز عبور خواهد بود.

10. در ازای عبور هر کشتی حامل کالاهای بشردوستانه از کریدور مورد نظر، مقدار مشخص و از پیش تعیین‌شده‌ای از کمک‌های بشردوستانه (شامل مواد غذایی، دارو، سوخت و تجهیزات پزشکی) به‌صورت تضمین‌شده به جبهه مقاومت در غزه (حماس)، یمن (انصارالله) و لبنان (حزب‌الله) تحویل داده شود؛ مکانیزم به این صورت طراحی گردد که کشتی مورد نظر تنها پس از تأیید نهادهای ایرانی مبنی بر تحویل کامل سهمیه تعیین‌شده به مقصدهای اعلامی، مجاز به عبور از تنگه باشد. در صورت عدم اجرای این تعهد توسط طرف‌های بین‌المللی (سازمان ملل یا کشورهای ذی‌ربط)، توافق به‌صورت خودکار لغو و کریدور برای تمامی کشتی‌های طرف متخلف مسدود خواهد شد. این سازوکار ضمن ایجاد توازن در امتیازات، تضمین می‌کند که کریدور بشردوستانه صرفاً به نفع یک طرف عمل نکرده و بخشی از منافع آن به محروم‌ترین مناطق تحت فشار دشمن اختصاص یابد.

در پایان باید مدنظر داشت که پذیرش هرگونه سازوکار بین‌المللی برای عبور از تنگه هرمز در شرایط کنونی، بدون تضمین‌های فوق و بدون دریافت امتیازات متقابل مشخص، به دلیل تضعیف اهرم فشار ایران و افزایش تاب‌آوری طرف مقابل، به صلاح منافع ملی ارزیابی نمی‌شود. توصیه می‌شود تیم دیپلماتیک کشور در مذاکرات آتی، هفت اصل فوق را به عنوان خطوط قرمز و الزامات غیرقابل مصالحه پیگیری نماید.

نویسنده:
دکتر محمدجواد معصومی‌نیا؛ مدرس دانشگاه و پژوهشگر اندیشکده قصد